340 אלף שקל כדי שתעברו דירה: הניסוי הכלכלי שיצא משליטה

בשורה משמחת הגיעה בשבוע שעבר לעשרות יישובים ביהודה ושומרון. לאחר שנים שבהן יישובים ביו״ש נשארו מחוץ למפת הטבות המס, פורסמה רשימת היישובים שיקבלו זיכוי של 7% במס הכנסה.

את המהלך יזם ח״כ צבי סוכות וקידם שר האוצר בצלאל סמוטריץ׳, בשיתוף מועצת יש״ע. הטענה שהובילה אותם הייתה פשוטה: אם המדינה מכירה בצדק ביישובי הצפון והדרום כיישובי עימות, אין סיבה שתושבים המתמודדים עם איומים דומים ממזרח יישארו בחוץ. 

מבחינת מי שממצה את מלוא ההטבה, מדובר בזיכוי שיכול להגיע לכ־855 שקל בחודש, יותר מעשרת אלפים שקל בשנה. בשל התחולה הרטרואקטיבית, הזכאים עשויים לקבל גם החזר מצטבר של כמה אלפי שקלים.

ולפני שממשיכים, חשוב לומר זאת בלי הסתייגות. יישובים שמחזיקים באדמתם בתנאים ביטחוניים מורכבים ראויים להכרה ולתמיכה, ומי שקיבל את ההטבה צריך ליהנות ממנה. הטענה בטור הזה אינה נגד תושבי יהודה ושומרון, אינה נגד הצפון והדרום, וגם אינה נגד עצם ההשקעה בפריפריה. היא נוגעת לשאלה אחרת: האם מנגנון הטבות המס הוא הדרך היעילה ביותר להשיג את המטרות החשובות האלה.

שני סוגים של ביקורת

לפני שנצלול לסוגיה, חשוב להבדיל באופן קבוע ועקרוני בין שני סוגים של ביקורת על מדיניות חברתית-כלכלית.

הסוג הראשון עוסק במטרה: האם המדינה צריכה לתקצב את הפריפריה? האם נכון לתמוך בחלשים? מה חשוב יותר תחבורה ציבורית או סלילת כבישים? אלה שאלות אידיאולוגיות טהורות. בשביל להכריע בהן, בין השאר, אנחנו הולכים לקלפי.

הסוג השני עוסק ביעילות הכלי: נניח לדוגמה שכבר החלטנו פה אחד שאנחנו רוצים להשקיע מיליארדי שקלים בפיתוח האזורים הללו. עכשיו חובה לשאול האם הטבות מס הן הדרך החכמה והיעילה ביותר להגיע לשם. מוציאים פה תקציבי עתק שנה אחרי שנה, וראוי לבדוק מדי פעם אם הכסף באמת משיג את המטרה.

ההטבה החדשה ליהודה ושומרון ממחישה היטב את ההבדל. התמיכה ביישובים המתמודדים עם סיכון ביטחוני היא המטרה; זיכוי ממס הוא הכלי שנבחר כדי לממש אותה. בתוך המנגנון הקיים, הכנסת יישובי יו״ש הייתה תיקון מתבקש. אבל דווקא משום שהמטרה חשובה, ראוי לבדוק כיצד הכלי מתנהג כאשר מרחיבים אותו שוב ושוב.

הפיתיון של לוי אשכול

הכלי של הטבות המס נולד בשנותיה הראשונות של המדינה מתוך רעיון של שר האוצר לוי אשכול. היה קשה מאוד לשכנע רופאים, אחיות ומורים לעזוב את המרכז ולעבור לעיירות הפיתוח המרוחקות. אשכול אמר במליאת הכנסת בצורה גלויה שהמדינה רוצה להעניק להם "עידוד או פיתיון" למשיכתם, מתוך תקווה ש"מתוך שלא לשמה יבואו לשמה" ויתרגלו למקום מגוריהם החדש. התמריץ הכלכלי נועד פשוט לשנות התנהגות של בני אדם.

אלא שבמהלך השנים המטרות של החוק התחילו לזוז ולהתערבב. פעם זה נועד למשוך אנשי מקצוע חיוניים, ובהמשך אותו כלי בדיוק שימש כפיצוי על מצב ביטחוני, כסיוע חברתי-כלכלי, או כלי שנועד למנוע מתושבים בעלי הכנסות גבוהות לעזוב את העיר שלהם לטובת יישוב שכן.

לערבוב הזה יש משמעות מעשית. אם רוצים למשוך בעלי מקצוע ובעלי הכנסות גבוהות, זיכוי ממס הוא כלי הגיוני. אם רוצים לפצות את כלל התושבים על סיכון ביטחוני, הוא כלי משונה יותר: מי שמשלם הרבה מס נהנה מהטבה מלאה, ואילו משפחה בעלת הכנסה נמוכה, שנוסעת באותם כבישים ומתמודדת עם אותו איום, עשויה לקבל מעט מאוד או לא לקבל דבר.

במשך השנים התמריצים האלו יצרו גם כל מיני עיוותים לא צפויים. עכו היא דוגמה מצוינת. כאשר נהריה וכרמיאל הסמוכות נהנו מהטבות מס, נטען בכנסת שהפער תורם למעבר של תושבים מעכו אליהן ופוגע בהכנסות העיר ובשירותיה. הפתרון שנבחר היה לצרף גם את עכו. כך נדרשה הרחבה נוספת של המנגנון כדי לצמצם פער שהמנגנון הקיים סייע להעמיק.

זה קצת כמו חברות סלולר. חברה אחת יוצאת במבצע אגרסיבי כדי למשוך לקוחות מהמתחרה. אחר כך גם המתחרות יוצאות במבצעים דומים. בסוף כולן מציעות הנחות, אף לקוח כבר לא עובר חברה בגלל המבצע, והמצב הזה נשאר קבוע כי אף חברה לא יכולה לבטל את ההנחה ולייקר את המחיר.

החשבון האמיתי של בנק ישראל

מחקר חדש יחסית של בנק ישראל, שפורסם בתחילת השנה, בחן את הרפורמה של 2016 שצירפה מאות יישובים למפת הזכאות. התוצאה המחקרית מראה שההטבות האלה עובדות - אבל באופן חלקי, יקר, ובמידה רבה על חשבון יישובים מוטבים אחרים.

המחקר גילה שאחרי שיישוב הופך למוטב, מספר התושבים ממשקי בית בעלי הכנסה שמאפשרת ליהנות מהטבת המס (אוכלוסיית היעד) שנכנסים אליו עולה בכ־32%. שלושים ושניים אחוז נשמע כמו מהפכה, אבל במספרים מוחלטים מדובר בעלייה מממוצע של 24 ל־32 תושבים מאוכלוסיית היעד בשנה.

התמריץ אכן שינה התנהגות, והוא גם משך אוכלוסייה חזקה יותר: הכנסת משקי הבית שנכנסו הייתה גבוהה בכ־9% מזו של המהגרים בעבר, וביחד עם העלייה במספר הנכנסים, סך ההכנסות שהביאו עמם המהגרים החדשים עלה בכ־46%.

אבל אז מגיע החשבון המצטבר. הרחבת ההטבות עלתה למדינה באובדן הכנסות ממסים של כ־1.86 מיליארד שקל בארבע השנים הראשונות. לפי אומדן המחקר, בעקבות המהלך נוספו ליישובים כ־5,500 תושבי יעד נוספים. כשמחלקים את העלות המצטברת של הרחבת ההטבות כולה במספר התושבים הנוספים שהגיעו בעקבותיה, מתקבלת עלות ממוצעת של כ־340 אלף שקל לכל תושב נוסף בארבע השנים הראשונות.

הסיבה למחיר הגבוה פשוטה. המדינה אינה משלמת רק למי ששוקל לעבור. חלק גדול מאוד מן העלות משולם לתושבים ותיקים שכבר גרים במקום, ובשל מבנה הזיכוי הנהנים העיקריים הם מי שמשלמים מס הכנסה בהיקף שמאפשר להם למצות אותו. חלק קטן מהכסף מתפקד כפיתיון ממשי למהגרים חדשים. רובו המוחלט זורם כתמיכה קבועה לשכבה הוותיקה שכבר נמצאת בפנים.

בנוסף, הנתונים מראים שההטבה לא הקטינה את מספר העוזבים. היא הצליחה להביא חלק מהאנשים פנימה, אך לא שכנעה את מי שכבר גר ביישוב להישאר. מעבר לכך, עלה חלקם של המהגרים שהגיעו מיישובים מוטבים אחרים. במובן הזה נוצר מעין קניבליזם בין יישובי הפריפריה: במקום תנועה ברורה מן המרכז, היישובים מתחרים ביניהם על אותה אוכלוסייה חזקה.

הגידול המצטבר נטו באוכלוסיית היעד עמד על כ־3.2% בלבד לאורך ארבע שנים, ומרבית האפקט נרשם בשנתיים הראשונות ולאחר מכן הלך ודעך בהדרגה. ככל שהרשימה גדלה מ-196 ליישובים למעל 500 (!), היתרון היחסי של כל מקום נשחק והאפקט נחלש.

כוונה טובה לא מספיקה

דווקא משום שחיזוק הספר וההתיישבות הם אינטרסים לאומיים קריטיים, אסור לנו להסתפק רק בכוונות טובות. בנק ישראל עצמו ממליץ לבחון חלופות ממוקדות יותר ולהשוות את עלותן להשקעה ישירה בתשתיות תחבורה, בחינוך, בתעסוקה ובשיפור שירותי הבריאות באותם אזורים. אפשר לחשוב על מענקי מעבר ממוקדים וחד-פעמיים שיינתנו רק למי שבאמת אורז בית ועובר, או להגביל את הטבת המס לכמה שנים מהמעבר במקום להעניק אותה ללא הגבלת זמן.

ההטבה החדשה ליהודה ושומרון מתקנת פער ממשי. אין סתירה בין השמחה על התיקון הזה לבין הדרישה לבדוק את מנגנון הטבות המס כולו. להפך: דווקא מי שמאמין בחיזוק ההתיישבות ביו״ש, בגליל, בעוטף ובנגב צריך לרצות שכל שקל שמוקדש להם יעשה את העבודה הטובה ביותר.

בפעם הבאה שתשמעו ויכוח על תקציב, קצבה או רשימת יישובים, נסו להפריד בין שתי שאלות: האם המטרה ראויה, והאם הכלי באמת משיג אותה. מי שמאמין במטרה צריך להיות הראשון שבודק אם הכלי עובד.

---

רוצים לדעת כמה מס תוכלו לחסוך במעבר ליישוב מזכה?

הכנו עבורכם מחשבון אינטרקטיבי.

בהצלחה!